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Métodos participativos na Escada da Participação Cidadã de Arnstein

Neste artigo, Laura Puttkammer, jornalista e consultora em métodos participativos para planejamento urbano (site de Laura: www.parcitypatory.org), mostra os métodos participativos que são usados nos diversos projetos urbanos envolvendo os cidadãos, e explica o quão participativos eles são, de fato, à luz da Escada de Participação Cidadã de Arnstein. Este texto pode dar suporte à quem trabalha com abordagens participativas ou mesmo mapeamento participativo, e se preocupa em, de fato, dar poder de decisão aos cidadãos.

Abaixo segue o texto original em inglês, e em seguida, a tradução para português.

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Laura is an urban journalist and consultant on participatory methods in urban planning. She has a Master’s degree in Global Urban Development and Planning. Currently, she works as a freelance writer and lives in Mexico City. She blogs at www.parcitypatory.org

Locating participatory methods along Arnstein’s Ladder of Citizen Participation

Citizen participation has become much more than just a buzz word in urban planning. Even the United Nations recognise its importance in Sustainable Development Goal 11, which calls for “inclusive, safe, resilient and sustainable cities and human settlements”, with target 11.3 focusing exclusively on participatory planning. Participation is a crucial tool for building better cities.

However, there are still not enough cities that can boast a great, inclusive participatory system when it comes to planning. All too often, urban planning is left to the experts, struggles with lack of funding, or is confronted with citizen’s mistrust. At the same time, there are some great success stories to learn from – check out parcitypatory.org (https://parcitypatory.org/stories/) for inspiration!

These success stories can serve as inspiration and a lot of the techniques can be imitated or adapted to the local context in your own city. To better understand the quality of participation, it makes sense to look at Sherry Arnstein’s famous “Ladder of Citizen Participation” from 1969. It is one of the most widely referenced and influential models in the area of public participation. Importantly, citizen participation is citizen power in Arnstein’s view. Any other attempt labeled as “participation” is either non-participation or tokenism.

Let’s go through these three different ways of approaches with a few examples of participatory methods so that you can evaluate approaches suggested by your own city, by urban planners or by other organizations better.

Non-Participation: Manipulation and Therapy

This is about educating or “curing” the stakeholders. The city or the urban planners in question will already have an idea. The participation is only there for gaining public support. The underlying idea is something like “We will educate the stakeholders so that they can change their ill-informed attitudes and they will support our plans”.

Typically, local governments will create the appearance of participation at this stage. That means they will create community committees or planning associations, but these groups do not have any control. Instead, they serve to demonstrate that citizen participation is in place. These organizations, even if supported by local residents, are purely in the interests of those in power. They tend to persuade the citizen organizations to think like them, thus manipulating them.

Example: When citizens are placed on advisory committees or boards in order to educate them or get their support for the sake of public relations, this is manipulation. Consequently, you should consider invitations to boards, committees, etc. with a healthy dose of skepticism.

Similarly, therapeutic approaches to participation see the powerlessness of poorer residents as a kind of disease that can be cured. In these cases, experts tend to set the agenda and even the tone of community participation meetings, trying to adjust local values and attitudes to those of the rest of society. Instead of listening to people, they try to influence them and get them on their side. Often, top-down efforts of participation end like this.

Example: A telling indicator for therapeutic approaches is that citizens are perceived as the problem, rather than the solution to any challenge. They are invited to attend events or meetings, but those in power will try to “cure” their misgivings, rather than changing the underlying racism or victimization that has led to the challenge in the first place – i.e., favela or slum residents are being told that they are the problem, whereas inequality of wealth distribution or high land prices are not being addressed.

Tokenism: Informing, Consultation and Placation

This stage, located in the center of Arnstein’s ladder, is very commonly called participation. For example, stakeholders might be informed of what is going on, but they do not have an opportunity to contribute. This would be a classical one-way communication. Approaches like a community newsletter, public announcements, and billboards to communicate about future plans are located on this rung of the ladder. Since information is usually given at a very late stage of the process and questions are discouraged, citizens have no influence over any planned changes.

Example: The creation of the cable car in Complexo do Alemao in Rio de Janeiro is a good example for tokenism (more: https://www.rioonwatch.org/?p=11466). Even though there were local, “participatory” meetings, residents were merely informed. Their comments were not taken into consideration, but their signatures were used as political legitimization. This approach tends to result in programs and projects of poor quality that are not accepted by the community.

With the consultation, one rung higher up, the opinions and views of stakeholders are sought through various means. WhatsApp groups, community meetings or town halls, online surveys, or commenting functions on blogs are examples of this. However, final decisions are still made by those doing the consulting, so that you might voice your opinion, but most likely will not influence anything.

Example: Surveys are a classical example of consultation. The danger here is that citizens expect some changes based on their survey replies, but often, nothing happens. This can deepen distrust in government and quickly lead to participation fatigue.

Similarly, placation gives stakeholders an active role to share opinions, ideas and outcomes. The facilitators will take the final decision. We can see a two-way communication, but a big imbalance in power here. Usually, the government selects a few local leaders to attend a press conference or a meeting, but there is no real interest in their opinions. They act as tokens so that top-down decisions can be justified.

Example: In 2013, the mayor of Rio de Janeiro planned evictions. Favela residents were fighting against these plans and in response, the mayor called a group of representatives to a round-table event. This was intended to show that local residents’ concerns were being addressed and gain public support. The result, according to Rio on Watch, was a good press-op for the mayor, but residents of the affected favelas gained nothing, and any promises were shortly thereafter broken. (more: https://www.rioonwatch.org/?p=10734)

Citizen Power: Partnership, Delegated Power, Citizen Control

This stage, according to Arnstein, is the highest point of the ladder, and the only way to really allow for proper participation. Whereas by consulting citizens or merely informing them you do not allow them to actively shape the city, at this third stage, you actually give them power.

In a partnership, stakeholders are directly involved in the decision-making process. They can action the decision. Every stakeholder has a clear role, a set of responsibilities and powers. Thereby, they can usually achieve a shared common goal. Two-way communication is vital here.

Example: The organization Shack/Slum Dwellers International (SDI) is active in the Global South, supporting residents of informal settlements and negotiating on their behalf with governments. This results in partnerships such as conflict solving mechanisms, planning committees and joint boards. Ideally, citizen groups and local policymakers share power equally, as in this example from India, where women’s groups are crucial in fighting the effects of Covid-19 (https://knowyourcity.info/2020/06/covid-19-mumbai-slum-interview-shamim-banu-rafik-nagar/). The results of these joint decisions will be much better and widely-accepted than top-down decisions.

In the delegation of power, the facilitator will set a goal, but the resources and responsibility for solving the problem are passed to the stakeholders. There are clear lines of accountability and continuous communication with those giving away the power. Local residents make up the majority of committees and are involved in any decision-making from the very beginning.

Example: Habitat for Humanity places a big focus on enabling resident groups to design, build, and maintain their own housing units. Other examples include participatory budgeting – this method is now widely used in New York City (https://parcitypatory.org/2017/01/29/participatory-budgeting/), for example.

Lastly, Arnstein mentions citizen control. Here, stakeholders have the idea, set up the project, and come to facilitators for advice, discussion, and support. However, the facilitators do not direct. They offer advice for citizens to consider, but all the power lies with the citizens. Opposed to the therapy and the manipulation of the first stage, true citizen control is a bottom-up process.

Examples: Tactical urbanism projects as well as community land trusts are good example of this highest rung on the ladder of participation. Covid-19 in particular has led to an increase of pop-up interventions with a long-term intention

Video about tactical urbanism: https://vimeo.com/220812813

If you are interested in more examples from Brazil, see here: https://catcomm.org/ladder-participation/

 

Tradução:

A participação dos cidadãos tornou-se muito mais do que uma palavra-chave no planejamento urbano. Mesmo as Nações Unidas reconhecem a sua importância no Objetivo de Desenvolvimento Sustentável 11, que clama por “cidades e assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis”, com a meta 11.3, centrada exclusivamente no planejamento participativo. A participação é uma ferramenta crucial para a construção de cidades melhores.

Contudo, ainda não há cidades suficientes que possam gabar-se de um adequado sistema participativo e inclusivo quando se trata de planejamento. Com demasiada frequência, o planejamento urbano é deixado aos peritos, ou luta com a falta de financiamento ou ainda é confrontado com a desconfiança do cidadão. Entretanto, há algumas histórias de grande sucesso com as quais é possível aprender – conheça aqui algumas delas para inspiração! www.parcitypatory.org (https://parcitypatory.org/stories/)

Estas histórias de sucesso podem servir de inspiração e muitas das técnicas podem ser replicadas ou adaptadas ao contexto local na sua própria cidade. Para compreender melhor a qualidade da participação, faz sentido olhar para a famosa “Escada da Participação Cidadã” de Sherry Arnstein, de 1969. É um dos modelos mais referenciados e influentes na área da participação do público. Importante, a participação cidadã é, na opinião de Arnstein, o poder do cidadão. Qualquer outra tentativa rotulada como “participação” é ou não-participação ou apenas simbólica.

Vamos percorrer estas três diferentes formas de abordagem com alguns exemplos de métodos participativos para que seja possível avaliar melhor as abordagens sugeridas pela sua própria cidade, pelos urbanistas ou por outras organizações.

Não-Participação: Manipulação e Terapia

Trata-se de educar ou “curar” as partes interessadas. A cidade ou os urbanistas em questão já teriam uma idéia a propor. A participação aqui só existe para ganhar o apoio do público. A ideia subjacente é algo como “Vamos educar os interessados para que possam mudar as suas atitudes mal informadas e eles apoiarão os nossos planos”.

Tipicamente, os governos locais criarão o aspecto de participação nesta fase. Isso significa que criarão comitês comunitários ou associações de planejamento, mas estes grupos não têm qualquer controle. Em vez disso, servem para demonstrar que a participação dos cidadãos está em vigor. Estas organizações, mesmo que apoiadas por residentes locais, são puramente do interesse dos que estão no poder. Tendem a persuadir as organizações de cidadãos a pensar como elas, manipulando-as.

Exemplo: Quando os cidadãos são colocados em comitês ou conselhos consultivos para informar ou obter seu apoio, isto é manipulação. Consequentemente, deve-se considerar os convites para conselhos, comissões, etc. com uma dose saudável de ceticismo.

Do mesmo modo, as abordagens terapêuticas para a participação vêem a impotência dos cidadãos mais pobres como um tipo de doença que pode ser curada. Nestes casos, os especialistas tendem a definir a agenda e mesmo o tom das reuniões de participação comunitária, tentando ajustar os valores e atitudes locais aos do resto da sociedade. Em vez de ouvirem as pessoas, tentam influenciá-las e colocá-las do seu lado. Muitas vezes, os esforços de participação de cima para baixo terminam desta forma.

Exemplo: Um indicador revelador das mencionadas abordagens terapêuticas é que os cidadãos são vistos como o problema, e não como a solução para qualquer desafio. São convidados a participar em eventos ou reuniões, mas os detentores do poder tentarão resolver as suas desconfianças, ao invés de mudar o que realmente levou ao problema enfrentado – ou seja, os moradores de baurros carentes, por exemplo, são informados de que são eles o problema, enquanto que a desigualdade na distribuição da riqueza ou os elevados preços de moradia não são abordados.

Tokenismo: Informação, Consulta e Colocação

Esta etapa, localizada no centro da escada de Arnsteins, é muito comumente chamada de participação. Por exemplo, os interessados podem ser informados do que se passa, mas não têm qualquer oportunidade de contribuir. Esta seria uma comunicação clássica de sentido único. Abordagens como um boletim informativo comunitário, anúncios públicos e outdoors para comunicar sobre planos futuros estão localizados neste degrau da escada. Uma vez que a informação é normalmente dada numa fase muito tardia do processo e as perguntas são desencorajadas, os cidadãos não têm qualquer influência sobre quaisquer mudanças planejadas.

Exemplo: A criação do teleférico no Complexo do Alemao no Rio de Janeiro é um bom exemplo de tokenismo (mais aqui: https://www.rioonwatch.org/?p=11466 ). Embora houvesse reuniões locais “participativas”, os residentes eram meramente informados. Os seus comentários não foram levados em consideração, mas as suas assinaturas foram utilizadas como legitimação política. Esta abordagem tende a resultar em programas e projetos de má qualidade, e que não são aceitos pela comunidade.

Com a consulta, um degrau mais acima, as opiniões e pontos de vista dos interessados são procurados através de vários meios. Grupos WhatsApp, reuniões da comunidade ou reuniões entre cidades, questionários ou comentário em blogs são exemplos disto. No entanto, as decisões finais são ainda tomadas por quem faz a consulta, e as opiniões somente são coletadas para que cidadãos possam expressar a sua opinião, mas muito provavelmente não influenciará em nada.

Exemplo: As sondagens são um exemplo clássico de consulta. O perigo aqui é que os cidadãos esperem algumas mudanças com base nas suas respostas às sondagens, mas muitas vezes, nada acontece. Isto pode aprofundar a desconfiança no governo e conduzir rapidamente ao cansaço da participação.

Da mesma forma, a “colocação” dá aos interessados um papel ativo na partilha de opiniões, idéias e resultados. Os facilitadores tomarão a decisão final. Podemos ver aqui uma comunicação nos dois sentidos, mas um grande desequilíbrio no poder. Normalmente, o governo seleciona alguns líderes locais para participar em uma conferência de imprensa ou reunião, mas não há um interesse real nas suas opiniões. Eles atuam como símbolos para que as decisões de cima para baixo possam ser justificadas.

Exemplo: Em 2013, o Presidente da Câmara do Rio de Janeiro planejou despejos. Os residentes das favelas lutavam contra estes planos e, em resposta, o presidente da câmara convocou um grupo de representantes para um evento de mesa redonda. O objetivo era mostrar que as preocupações dos residentes locais estavam sendo abordadas e ganhar o apoio do público. O resultado, segundo o Rio on Watch, foi uma boa imagem para o presidente da câmara, mas os residentes das favelas afetadas não ganharam nada, e quaisquer promessas foram quebradas pouco depois. (mais: https://www.rioonwatch.org/?p=10734 )

Poder Cidadão: Parceria, Poder Delegado, Controle Cidadão

 Esta etapa, de acordo com Arnstein, é o ponto mais alto da escada e a única forma de permitir realmente uma participação adequada. Enquanto que ao consultar os cidadãos ou ao meramente informá-los não lhes permite moldar ativamente a cidade, esta terceira fase, dá-lhes realmente poder.

Numa parceria, as partes interessadas estão diretamente envolvidas no processo de tomada de decisão. Eles podem tomar a decisão. Cada interveniente tem um papel claro, um conjunto de responsabilidades e poderes. Assim, podem geralmente alcançar um objetivo comum partilhado. A comunicação nos dois sentidos aqui é vital.

Exemplo: A organização Shack/Slum Dwellers International (SDI) está ativa no Sul Global, apoiando os residentes de aglomerados populacionais informais e negociando em seu nome com os governos. Isto resulta em parcerias, tais como mecanismos de resolução de conflitos, comitês de planejamento e conselhos conjuntos. Idealmente, grupos de cidadãos e decisores políticos locais partilham igualmente o poder, como neste exemplo da Índia, onde o grupo de mulheres é crucial no combate aos efeitos do Covid-19 (https://knowyourcity.info/2020/06/covid-19-mumbai-slum-interview-shamim-banu-rafik-nagar/ ). Os resultados destas decisões conjuntas serão muito melhores e largamente aceitas do que as decisões de cima para baixo.

Na delegação de poderes, o facilitador estabelecerá um objetivo, mas os recursos e a responsabilidade pela resolução do problema serão passados para os interessados. Há linhas claras de responsabilização e uma comunicação contínua com aqueles que dão o poder. Os residentes locais constituem a maioria dos comitês e estão envolvidos em qualquer tomada de decisão desde o início.

Exemplo: Habitat for Humanity coloca um grande enfoque em permitir aos grupos residentes conceber, construir e manter as suas próprias unidades habitacionais. Outros exemplos incluem o orçamento participativo – este método é agora amplamente utilizado na cidade de Nova Iorque (https://parcitypatory.org/2017/01/29/participatory-budgeting/), por exemplo.

Por último, Arnstein menciona o controle cidadão. Aqui, as partes interessadas têm a ideia, criam o projeto e vão aos facilitadores para aconselhamento, discussão e apoio. No entanto, os facilitadores não dirigem. Oferecem conselhos para os cidadãos considerarem, mas todo o poder recai sobre os cidadãos. Em oposição à terapia e à manipulação da primeira fase, o verdadeiro controle do cidadão é um processo de baixo para cima.

Exemplos: Os projetos de urbanismo tático, bem como os fundos fundiários comunitários, são um bom exemplo deste degrau mais alto na escada da participação. A Covid-19, em particular, levou a um aumento das intervenções com uma intenção a longo prazo.

Vídeo sobre urbanismo tático: https://vimeo.com/220812813

Se estiver interessado em mais exemplos no Brasil, veja aqui: https://catcomm.org/ladder-participation/

 

 

 

 

 

 

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